Le salaire social minimum, un débat raté!

La directive 2022/2041 du 19 octobre 2022 est assez modeste puisqu’elle se borne à recommander aux États membres recourir à des critères et procédures claires pour déterminer le niveau et l’évolution d’un salaire minimum décent ! Elle laisse aux États membres la liberté d’agir à leur guise. La directive insiste, dans ses considérants, sur le contexte macro-économique,  invoquant les PME et la compétitivité :  « Il est nécessaire que des règles et des procédures solides et des pratiques efficaces soient en place pour la fixation et l’actualisation des salaires minimaux légaux afin de parvenir à des salaires minimaux adéquats, tout en préservant les emplois existants et en créant de nouvelles perspectives d’emploi, et en préservant des conditions de concurrence équitables et la compétitivité des entreprises, y compris des microentreprises et des petites et moyennes entreprises (PME) ». Un boulevard ouvert à ceux qui ont de l’imagination.

La chimère scandinave

On a l’impression que la Commission européenne voulait en fait promouvoir le modèle scandinave : des minima élevés, mais négociés dans le cadre d’accords salariaux couvrant toutes le branches et la grande majorité des salariés. Un comble que ce soit justement le Danemark (et la Suède) qui ait mis en cause la directive devant la Cour de Justice à Luxembourg.

Cependant, sorti du cadre cohérent scandinave, les interactions entre conventions collectives et salaire minimum sont complexes voire antinomiques pour les autres pays européens avec un système de négociation dispersé par branche. Une récente étude Eurofound de 2025 étudie justement les facteurs expliquant la probabilité de conclure de nouveaux contrats collectifs.  Or, il s’avère que la probabilité de signer de nouvelles conventions diminue avec le niveau du salaire social minimum, au fur et à mesure que celui-ci se rapproche du salaire moyen, toutes choses égales par ailleurs. Sacré dilemme pour les non scandinaves!

Tableau de bord tronqué

La Directive ne prescrit même pas de critères statistiques précis, les indicateurs conseillés  sont exemplatifs : « Les États membres peuvent faire leur choix parmi les indicateurs communément utilisés au niveau international et/ou parmi les indicateurs communément utilisés au niveau national. L’évaluation pourrait s’appuyer sur des valeurs de référence communément utilisées au niveau international, telles que le ratio entre le salaire minimum brut et 60 % du salaire médian brut, et le ratio entre le salaire minimum brut et 50 % du salaire moyen brut, qui ne sont actuellement pas atteints par tous les États membres, ou le ratio entre le salaire minimum net et 50 ou 60 % du salaire moyen net. L’évaluation pourrait également se fonder sur des valeurs de référence associées à des indicateurs utilisés au niveau national, tels que la comparaison du salaire minimum net avec le seuil de pauvreté et le pouvoir d’achat des salaires minimaux ».

Les autorités luxembourgeoises ont essayé d’esquiver le débat « evidence based » sur le salaire minimum décent, mais c’était sans compter avec la vigilance du Conseil d’Etat, en décembre 2024 qui a renvoyé le projet de loi à son expéditeur avec le commentaire sybillin : « Le Conseil d’État se demande encore quelles valeurs de référence indicatives seront finalement utilisées pour évaluer le caractère adéquat des salaires minimaux légaux ».

Les autorités luxembourgeoises, ensemble avec les partenaires sociaux, auraient pu explorer la viabilité d’un un modèle de formation des salaires et de flexisécurité du travail à la manière scandinave ou bien élaborer des pistes pour faire évoluer le modèle actuel, car force est de constater qu’il subit l’érosion du syndicalisme, en proie à des tendances sociologiques individualistes complexes. C’est tout aussi valable pour les organisations professionnelles patronales. Pourquoi ne pas utiliser la plateforme neutre du Conseil Économique et Social (CES) pour imaginer un autre modèle ? Ils auraient pu demander aussi des conseils auprès de l’Université, des instituts de recherche luxembourgeois ou bien demander au STATEC de faire des projections sur les effets macro économiques des effets d’une hausse du salaire social minimum.

Ensuite, rien n’empêchait les autorités et les partenaires sociaux de choisir et de combiner leurs propres critères dans deux directions :  premièrement, la cohésion sociale en reliant le salaire minimum aux mesures prévues par le plan de lutte contre la pauvreté, déjà commenté sur ce blog, et, deuxièmement, la compétitivité en prenant en compte des critères comme la productivité ou le de taux de change effectif réel (à titre d’exemple). Hélas, depuis l’adoption de la directive, les autorités luxembourgeoises (et les partenaires sociaux), ont été paresseuses alors que depuis la poly-crise (Covid, agression russe de l’Ukraine, hyperinflation) il était plus que temps de revoir le fonctionnement effectif du « modèle social luxembourgeois », à bout de souffle, d’affronter le défis d’un potentiel de développement économique en panne. 

Evidence based?

Les décisions politiques n’ont hélas pas été « evidence based », article de foi présent dans les discours mais absent de la pratique. La dernière étude fouillée sur le social minimum au Luxembourg date de 2005!

Le citoyen n’a pas eu droit à un dossier solide mais a dû se contenter d’une profusion de talk-shows mettant en scène des acteurs se chamaillant dans un charivari médiatique autour de questions hiératiques. On aurait aimé savoir les critères pertinents pour juger du niveau adéquat du salaire minimum, du niveau de vie des ménages et des perspectives d’emploi pour vivre décemment au Luxembourg. Comment mitiger les effets négatifs, notamment sur l’emploi et la profitabilité? Les médias, à quelques exceptions près, n’ont pas fait œuvre pédagogique.  C’est un cénacle de juristes, le Conseil d’Etat, qui a révélé l’absence de rigueur statistique.

Un Prix Nobel pour le salaire minimum

Le salaire minimum a été considéré pendant longtemps par les économistes néoclassiques de stricte obédience comme une aberration : en imposant un prix obérant le fonctionnement libre du marché du travail, cette intervention étatique créerait du chômage par la destruction d’emplois dont la productivité serait inférieure au salaire minimum. Comme souvent en science économique, la théorie doit se confronter à l’analyse empirique pour dégager des relations statistiques stables et pérennes qui éclairent, en probabilité, le fonctionnement effectif des phénomènes. C’est à ce prix que la science économique empirique sert à la politique publique.

Un tel travail a été accompli par deux économistes américains, David Card et Daniel Krueger,  qui ont publié en 1994 une étude époustouflante:  “Minimum Wages and Employment: A Case Study of the Fast-Food Industry in New Jersey and Pennsylvania”. Étude quasi‑expérimentale, célèbre par son originalité méthodologique. Comparant des fast foods similaires, soigneusement choisis, ils ne trouvent  pas de baisse d’emploi après une hausse du salaire minimum. Ces résultats ont fissuré  le consensus traditionnel des économistes sur ce sujet épineux. Cette innovation méthodologique a été récompensée par le prestigieux prix à la mémoire d’Alfred Nobel en 2021. La  palanquée d’études qui ont suivi dans la même veine ont confirmé d’innocuité du salaire minimum sur l’emploi, tout en soulignant la diminution des inégalités salariales à la faveur du relèvement des bas salaires. Ces résultats contre-intuitifs ont donné libre cours, en toute bonne conscience, à des politiques généreuses d’augmentation des salaires les plus faibles.  

Il est vrai que la théorie économique avait une vision simpliste du fonctionnement du « marché » du travail ce qui a conduit à des raisonnements erronés et des politiques mal avisées.  Loin d’être une rencontre entre demande et  offre de travail concurrentielles, la nature spécifique du travail le distingue d’une marchandise. Une hausse du salaire peut même augmenter l’efficience des travailleurs! La théorie économique du travail a considérablement évolué depuis. Alan Manning,professeur à la London School of Economics, conclue qu’en théorie l’effet d’une hausse du salaire minimum sur l’emploi est, au mieux, ambigu!

Fin du consensus sur l’innocuité du salaire social minimum

C’est un article de The Economist du 20 novembre 2025, sous le titre « Economists get cold feet about high minimum wages » qui a jeté un pavé dans la marrre! Une série d’études mettant en cause l’inocuité du salaire social minimum mettent en exergue les conséquences négatives sur l’emploi, la productivité et la rentabilité. Il faut donc revoir la copie.

Prenons l’étude du FMI qui s’est penchée spécifiquement sur le cas européen.

Exploitant un panel de 485 couples pays-branches européens sur 66 trimestres entre le premier trimestre 2008 et le deuxième trimestre  2024 et un deuxième panel de salaires moyens annuels appréhendés au niveau des régions européennes, les chercheurs du FMI utilisent des techniques originales issues de la science des données. Cette combinaison astucieuse permet de tenir compte de l’effet dynamique des adaptations du salaire social minimum, qui sont autant de chocs impulsés aux salaires moyens dans le temps et par région sur l’emploi. Les résultats des chercheurs du FMI remettent en cause le consensus sur l’innocuité du salaire social minimum : “We find that the average employment effects of minimum wage increases tend to be negligible in the short term but negative in the medium to long term. The employment effects are heterogeneous in gender, age, the size of the minimum wage increase, and the minimum wage to average wage ratio. Minimum wage increases appear to have a threshold effect on employment at the sectoral level. The employment effects become negative when the minimum wage is above 35 percent of the sectoral average wage”.

Le dernier résultat est même effarant : comme le but suggéré par les indicateurs donnés en exemple par la la fameuse directive est d’atteindre un salaire minimum de 50% du salaire moyen (60% du salaire médian), on comprend que l’effet négatif sur l’emploi pose problème.

Quelques (rares) études disponibles sur le Luxembourg

Il y a plus de vingt ans, l’Observatoire de la compétitivité (Ministère de l’Economie)  avait déjà publié dans Perspectives de Politique Economique une étude économétrique sur les effets du salaire social minimum sur l’emploi en utilisant les données annuelles de l’IGSS pendant la période 1992-2003, agrégées au niveau des entreprises. Un modèle dynamique à effets fixes a permis d’isoler l’effet de l’évolution du salaire social minimum sur l’emploi. Cette étude avait été commanditée auprès du Professeur Patrice Pieretti et de son assistant Téoman Pamukçu de l’Université de Luxembourg.

Les auteurs concluaient: « Ainsi, les résultats relatifs à l’ensemble des salariés mettent en évidence un impact négatif du SSM sur l’emploi. Dans le cas des jeunes travailleurs (15-24 ans) « nos estimations font ressortir un effet négatif du SSM sur l’emploi des jeunes, suggérant que l’ajustement de l’emploi pour ces salariés s’effectue essentiellement par la diminution des heures travaillées plutôt que par la suppression de leurs postes de travail. Quant aux femmes, nos estimations font ressortir un impact négatif du salaire minimum sur leur emploi ».

Cette étude aurait mérité d’être mise à jour et affinée avec des méthodes plus sophistiquées et de données plus récentes. Hélas la politique économique luxembourgeoise fonctionne sur le mode « poisson rouge » : à chaque tour de bocal, on semble découvrir un problème inédit sans se rappeler qu’il y a un solide acquis qui pourrait donner de précieuses indications.

Parmi les quelques études nationales, j’ai trouvé encore un portrait intéressant sur les personnes gagnant le salaire social minimum, réalisé par la Chambre des Salariés. En revanche, l’avis de la de la CSL sur le projet de loi salaire social minimum se base, me semble-t-il, sur des données anciennes, ce qui diminue la  portée  de l’argumentation.

L’avis commun sur le salaire minimum publié par la Chambre commerce et des Métiers critiquent le fait que le salaire minimum soit soumis à une mécanique de formation des salaires mue par la rémunération du secteur public, détachée des exigences du marché des biens et services. « Force est également de constater que le secteur public et les secteurs conventionnés restent les principales forces à la base de l’augmentation du coût salarial moyen des dernières années. Sur base des derniers accords salariaux dans la fonction publique (…) une dynamique a été lancée, continuant à générer indirectement des augmentations du SSM par le biais de la méthode d’adaptation biannuelle, qui prend en compte le secteur public, non sujet à la concurrence ». L’étude de l’IGSS, citée ci-dessous, leur donne raison sur ce point puisque le salaire minimum dans le secteur privé est effectivement plus élevé que la norme de 50% du salaire moyen.

Plutôt que de s’en prendre à telle ou telle catégorie de travailleurs, jugés plus ou moins improductifs, comme le faisait jadis Adam Smith en parlant des gens de maison et des pasteurs, il aurait été plus judicieux de s’attarder à des critères alternatifs (emploi, productivité, attractivité) permettant de juger du niveau du salaire minimum adéquat, comme l’y invite la directive sur le salaire minimum.

Tous se sont crus devoir mettre en évidence le coût du logement comme principal fautif. Or, c’est oublier que la crise du prix du logement est européenne, voire internationale. Ce n’est pas un problème spécifique au Luxembourg comme le montre le graphique ci-dessous. On dispose de nombreuses études montrant la complexité du secteur de la construction, de la demande de logements et des limites des politiques publiques , ici comme ailleurs. Il n’empêche que ce sont les plus démunis qui ressentent le plus durement le poids des loyers. L‘ETUC, l’Institut européen des syndicats, pointe d’ailleurs cinq pays où le loyer prend près de la moitié du salaire minimum: Espagne, Pays Bas, Estonie, Malte et Luxembourg.

Une dispute pour 140 euros?

L’étude de l’IGSS intitulée « Directive européenne sur les salaires minimaux adéquats : Analyse comparative des indicateurs utilisables »  est la plus intéressante, car elle se base sur les données les plus récentes, mobilise des définitions statistiques communément admises et compare le salaire minimum potentiel à plusieurs critères additionnels : le seuil de pauvreté et le budget de référence calculés par le STATEC, outre le rapport à la moyenne ou à la médiane des salaires payés dans l’économie.  Le tableau de synthèse ci-dessous donne également le montant dont il faudrait augmenter le salaire minimum si on voulait rencontrer tous les critères exemplatifs énumérés dans la directive, prise au sens étroit. Il s’agit, pour une personne d’une augmentation de 34 ou de 140 euros !

Certes, il manque une étude sur les effets macroéconomique de différents scénarios de hausse du salaire social minimum sur l’emploi,l’investissement, la balance commerciale et les finances publiques…
 

Salaire minimum, revenu du ménage et pauvreté

A moins  d’avoir une vue atomisée et de considérer la collectivité comme une société d’individus, il faut prendre en compte le fait sociologique fondamental de la famille: la cohabitation de personnes qui mettent ensemble des ressources qu’elles gèrent en commun. Le ménage est l’unité d’analyse pour la distribution des revenus et la problématique de la pauvreté. Il faut tenir compte de la composition du ménage, du nombre d’enfants et d’adultes, actifs ou inactifs, et des ressources et des capacités dont il dispose.

La directive sur le salaire minimum adéquat évoque bien un salaire décent, mais cela ne veut pas dire que le salaire minimum doit, à lui seul, garantir un niveau de vie suffisant pour l’ensemble du ménage. Le niveau du salaire multiplié par le nombre de personnes qui tirent des revenus de leur labeur, moins les prélèvements obligatoires plus les transferts sociaux et les services publics en nature, forment l’essentiel des ressources (si on laisse de côté le patrimoine) . Les critères de distribution retenus par l’UE fixent le niveau du seuil de pauvreté (relative) à 60% du revenu disponible médian en termes d’équivalent adulte.

La distribution du revenu disponible du ménage est l’autre dimension qui a manqué dans le débat sur le salaire minimum. Rares sont ceux qui ont osé rappeler que le salaire minimum n’est pas la panacée en matière de lutte contre la pauvreté. Peu on pris la peine de faire le lien avec le plan anti-pauvreté (voir mon blog de janvier) qui doit justement combler la différence entre les revenus du ménage et le budget nécessaire pour vivre décemment.

Conclusion

Le débat sur le salaire minimum aura été largement raté, malgré les tables rondes télévisées et les émissions radiophoniques. On n’a guère parlé de l’essentiel, évité d’expliquer au public les faits, les enjeux et les chiffres clés pour participer à un débat raisonné. Cette négligence tient peut-être au fait qu’il s’agit que de 15% des salariés dont la majorité ne figure pas sur les listes électorales. Savez- vous que les salariés de nationalité luxembourgeoise représentent à peine un quart de l’ensemble des salariés et que la moitié de ces derniers travaille dans le secteur public, dont le salaire dépasse le minimum légal ?

J’ai essayé d’élargir un peu le champs et de donner quelques références utiles qui valent la peine d’être prises en compte.

Je sais que la messe est dite et que, hélas, la politique non evidence based risque fort de se répétér.