Le plan anti-pauvreté: trop ambitieux et sans boussole. Dommage!

Le Plan tant attendu a finalement comblé les attentes: annonce de nouvelles mesures monétaires, une approche interministérielle, un catalogue de mesures émanant des acteurs du terrain.

Malheureusement, la stratégie fait des plans sur la comète et se laisse imposer le mauvais indicateur de risque de pauvreté (AROPE). J’anticipe un désenchantement et c’est bien dommage car c’est la première fois que le Luxembourg se date d’un plan interdisciplinaire de lutte contre la pauvreté.

C’est un constat amer pour l’auteur de ces lignes qui a édité et présenté non moins de 20 rapports Travail et cohésion sociale (STATEC), une dizaine de « Plans nationaux de Réforme (Stratégie UE2020) », avisés par la Commission européenne. Or, au Luxembourg, au cours des vingt dernières années, les objectifs réduction de la pauvreté ont toujours raté leur cible. Et de loin! Sans que personne ne s’en émeuve.

Trop ambitieux

Le plan commence par annoncer vouloir suivre l’objectif fixé par le Conseil européen des ministres , soit une réduction du taux de pauvreté de 3 points de pourcentage, ce qui est énorme. Or, dans une économie ouverte et dont on espère qu’elle va rester dynamique, malgré le chaos géo-politique qui secoue l’Europe, le Luxembourg est condamné à voir les inégalités augmenter structurellement!

Au cours des décennies, le risque de pauvreté (60% du revenu disponible médian des ménages) n’a pas cessé de suivre une pente ascendante. Pourquoi? Le professeur Philippe Van Kerm de l’Université du Luxembourg, en empilant patiemment les données issues des enquêtes de revenu récoltées par le CEPS (devenu le LISER) et le STATEC a montré que, sur le long terme, l’inégalité de revenu a continuellement augmenté , non pas parce que les riches ont extorqué les plus pauvres à leur profit, mais parce que la population résidente a connu une mutation phénoménale.

En effet, l’économie servicielle a attiré des travailleurs hautement qualifiés gagnant leur vie dans des branches à haute valeur ajoutée. Il y a eu relativement plus de création de postes de travail bien payés (y compris dans les branche non marchandes) que d’emplois (résidents) modestement rémunérés. C’est donc une course-poursuite de travailleurs en-dessous et au-dessus du revenu médian (cf graphique ci-dessous). Preuve contraire: si le seuil de pauvreté était resté ancré à celui de 2010, le taux de risque de pauvreté aurait chuté à 10% (selon Van Kerm et son co auteur Alessio Fusco).

Comme je l’avais montré dans une étude réalisée avec un collègue, il y a des périodes au cours desquelles il y a une croissance qui percole sous forme de revenus favorisant les personnes en risques de pauvreté et des période où la croissance économique est pro-riches.

Si le Luxembourg reste compétitif et attrayant pour les investisseurs et les personnes dotées de talents, il n’y a pas de raison que cette tendance s’inverse. Les auteurs montrent aussi que la composition des ménages a joué un rôle important au cours des vingt dernières années. Or, si on n’intègre pas cette évolution prévisible, on va aller au-devant de déboires et finalement d’un dangereux désenchantement. Ce serait dommage.

La boussole: la pauvreté persistante

Les statisticiens sont serviables. Ils ont produit , en se basant sur les travaux de recherche très fournis, comme ceux de feu le professeur Tony Atkinson, un des grands spécialistes de l’inégalité et de la pauvreté (qui est venu souvent au Luxembourg lorsqu’il était président de la Luxembourg Income Study asbl), une batterie impressionnante d’indicateurs. Parmi ces derniers, un indicateur a été élu , au niveau européen, critère pour délimiter la couche de la population la moins bien lotie. Cet indicateur est l’AROPE (« at risk of poverty or social exclusion »).

Cependant, les décideurs politiques, au Luxembourg, peuvent choisir dans la panoplie des indicateurs ceux qui sont les plus pertinents pour le pays et, le cas échéant, fixer des objectifs (réalistes) à atteindre. Lors de la présentation, en 2024, du vingtième Rapport TCS, le tableau suivant avait exposé la la panoplie d’indicateurs disponibles:

On voit bien que le taux de pauvreté va de 6.6% de la population (taux de pauvreté tenant compte de la consommation et du patrimoine) à 24,9% ( taux tenant compte des dépenses incompressibles) . Malheureusement, le Plan d’action national pour la prévention et la lutte contre la pauvreté se prive de boussole propre : il reprend l’indicateur européen AROPE alors qu’un choix plus judicieux aurait été le taux de pauvreté persistante (après aides en nature), c.à. d, le taux tenant compte de la temporalité de l’état de pauvreté (12% de risque de pauvreté en 2024). Il vaut mieux se focaliser sur les personnes/les familles (environ 1/3) qui sont piégées par des conditions sociales qui les enferment dans la pauvreté.

Deuxième déficience: quelque soit l’indicateur retenu il devrait impérativement être corrigé des prestations en nature qui sont très généreuses au Luxembourg. Qu’importe si l’indicateur ainsi amendé n’est pas canonique au niveau européen, l’approche est parfaitement légitime, elle correspond au principe de subsidiarité.

Le STATEC avait montré que, tenir compte des prestations en nature, n’est pas trivial: ces aides directes font baisser les taux de risque de pauvreté de 1-2 points de pourcentage.

Enfin, les études du STATEC publiées dans le cadre des travaux du cycle de la « Tripartite Inflation » (20222-2023), suite à la guerre d’agression de la Russie, avaient montré qu’une série d’aides étatiques n’étaient pas utilisées par près de la moitié des citoyens. Rendre automatiques les aides comme le propose le Plan anti-pauvreté est une mesure concrète et qui peut abaisser le taux de risque de pauvreté. La réalisation de cet objectif suppose que l’administration dispose de données adéquates sur les bénéficiaires potentiels et un moyen de vérifier que les transferts aboutissent effectivement dans les bonnes bourses. Une évaluation (statistiques « différence en différence ») de l’efficacité de cette mesure serait très indiquée.

La bonne boussole pour cibler la pauvreté, je l’ai dit et écrit, est une mesure longitudinale du risque (pauvreté persistante) avec prise en compte des mesures d’aides en nature comme le Chèque service accueil.

La multidimensionnalité de la pauvreté

Une des forces du Plan anti-pauvreté est d’embrasser des facteurs qui contribuent, ensemble, à la vulnérabilisation de certains groupes de la population au cours du temps : l’accès et le coût du logement , la santé, l’éducation et la formation continue, l’emploi, la culture… Le chapitre « cohésion sociale » sert un peu de fourre-tout pour les questions qui n’ont pas pu être abordées dans les autres rubriques.

Le Plan anti-pauvreté est bien construit: des tableaux renseignent sur chaque domaine, exposent les actions envisagées, les acteurs impliqués ou responsables, les indicateurs et le calendrier. Malheureusement, la colonne indicateurs est un peu maigre et vague. Pas moyen de faire d’évaluation si on ne se fixe pas d’objectifs mesurables clairs (« what you can’t measure, you can’t manage! »).

Cependant, ce n’est pas un obstacle rédhibitoire, il est toujours possible d’affiner en cours de route par un comité d’accompagnement spécialisé.

La cohésion sociale : appartenance et dignité

La cohésion sociale résulte aussi bien des indicateurs de disparités sociale (revenu, patrimoine, éducation…) que du sentiment d’appartenance à une communauté, de dignité et de reconnaissance par ses concitoyens. La cohésion sociale est souvent réduite à une privation de ressources financières, mais elle englobe bien plus de dimensions: sans diplôme ou qualifications, sans emploi, sans toit sur la tête, sans insertion dans un tissu social et culturel local, il est difficile de s’ancrer ou de remonter la pente en cas de coup dur. C’est le capital social, la force du réseau, de l’entraide et de la confiance dans les autres qui font tenir une société ensemble. Le document cite fort à propos le fléau de la solitude, un problème de santé publique. Or ces dimensions, subjectives, sont mesurables. Cela fait encore défaut! Un chapitre à ajouter.

Les acteurs du terrain ne sont pas avares d’éloges pour le Plan qui a repris de nombreuses de leurs suggestions. Il faut rendre grâce au Ministre Hahn et à ses collègues du gouvernement d’avoir proposé le premier Plan anti-pauvreté!

Cela aurait pu advenir plus tôt, mais pendant de longues années, je peux en témoigner, les statistiques sur le risque de pauvreté étaient considérées comme captieuses, dérangeantes. Elles décrivaient une vilaine tâche, enlaidissant l’image de carte postale d’un Luxembourg, pays richissime, fantasmé comme une « classe moyenne » hypertrophiée.